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摘要 征收與補償?shù)摹按烬X關(guān)系”決定了兩者之間的對價關(guān)系，并且與及時補償掛鉤。故嚴格適用房屋征收決定公告之日為評估時點，在遲延補償情形下可能有損被征收人的產(chǎn)權(quán)利益，有必要動態(tài)跟隨房地產(chǎn)市場的變化情況，因案而宜重新選定評估時點，盡量維持兩者間的等價平衡。本文立足于征收時點、評估時點和補償時點之間的關(guān)系，討論了補償?shù)暮侠砥谙藓脱a償時點的認定問題，歸納出在房屋征收中選定評估時點的具體規(guī)則。
關(guān)鍵詞 征收補償 評估時點 重新選定
征收補償中的評估時點看似是個技術(shù)問題，實則是公私博弈的關(guān)鍵，只是更為隱秘。誠然，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《國有征補條例》）出臺解決了過去城市房屋拆遷中的突出問題，但仍給實踐活動留下不少待解難題，其中之一便是：征收與補償?shù)耐瑫r性未明確體現(xiàn)，導(dǎo)致征收時點、評估時點和補償時點三者關(guān)系缺乏規(guī)定；在不合理的遲延補償仍然存在的情況下，被征收人的公平補償權(quán)難以獲得充分保障。[1] 如何化解？需要我們重新審視既有規(guī)定，合理解釋評估時點的應(yīng)有之義，進而回歸《國有征補條例》“保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”的立法本色。
一、問題的引出：“一刀切”的評估時點規(guī)定
《國有征補條例》第19條第1款對補償價值的最低標準及評估規(guī)范進行了專門規(guī)定，一是規(guī)定被征收房屋的補償價值不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格；二是規(guī)定被征收房屋價值應(yīng)當按照房屋征收評估辦法，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進行評估后予以確定?！秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）第10條則結(jié)合征收實務(wù)中供被征收人選擇的兩種補償方式（即貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換），進一步明確被征收房屋的價值評估時點為房屋征收決定公告之日，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點應(yīng)當與被征收房屋價值評估時點一致。
以上規(guī)定的重要意義在于為條例第2條的公平補償原則提供制度安排，實現(xiàn)“權(quán)利兌現(xiàn)”。主要表現(xiàn)為：首先，完全按照市場價格衡量房產(chǎn)價值。房屋價格評估制度是保障公平補償?shù)暮诵闹贫?，然?001年《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《城市拆遷條例》）時期的房地產(chǎn)評估仍然是“準市場化”的，實際執(zhí)行中常出現(xiàn)評估價格遠低于房地產(chǎn)市場實際交易價格的現(xiàn)象，造成被拆遷人在補償安置中處于不利的地位，《國有征補條例》確立的“不低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”標準，意味著被征收人所得的補償不會比未征收情況下自愿交易所得的少，這是一個“完全市場化”的標準，必然帶動房地產(chǎn)評估方法的改革。[2] 因《評估辦法》明確對房屋價值的評估，不再綜合《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》（以下簡稱《估價意見》）規(guī)定的政府定期發(fā)布的“指導(dǎo)價”，[3] 而是完全按照市場交易價格來計算，有記者稱之為實現(xiàn)“和諧拆遷”的重大舉措之一，站位于基本的“市場主體”角度，不僅給予被征收人充分的地位和話語權(quán)，更充分體現(xiàn)政府方面對私有物權(quán)的尊重。[4] 其次，設(shè)立兜底標準保障群眾居住權(quán)利。確立不低于類似房地產(chǎn)的市場價格制度，可以使被征收人用所得補償在市場上買到區(qū)位、面積、用途、建筑結(jié)構(gòu)等方面相當?shù)姆课?，這是本條例確定的一項新制度，是針對被征收人的保護性條款。[5] 原國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負責人在就《國有征補條例》答記者問中指出，制定條例的總體思路之一是“通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低”，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，市場價格包含了土地使用權(quán)的價值，不低于市場價格就可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積、用途、結(jié)構(gòu)相當?shù)姆课?。最后，明確公告之日作為估價評估時點。房地產(chǎn)估價理論認為，“確立價值時點原則的意義在于：價值時點除了說明評估價值對應(yīng)的時間，還是評估估價對象價值的時間界限。例如，有關(guān)房地產(chǎn)的法規(guī)、政策和估價標準等的發(fā)布、修訂、廢止和實施日期等，均有可能影響估價對象的價值，因此在估價時究竟是采取發(fā)布、修訂、廢止和實施日期之前還是之后的，就應(yīng)根據(jù)價值時點來確定?！盵6] 明確以公告之日為正式的評估時點，可以與征收實務(wù)中的預(yù)估時點相區(qū)別，通過配套措施保護被征收人的合法權(quán)益。[7] 筆者認為，直接將公告之日作為私有產(chǎn)權(quán)的時間界限，這種“一刀切”的規(guī)定更具普遍性和確定性，有其積極意義：一是鎖定評估對象，防止突擊建房、改變用途。與《國有征補條例》第16條第1款規(guī)定的精神相符，[8] 不鼓勵“確定房屋征收范圍后，不當增加補償費用”的投機行為。二是統(tǒng)一補償標準，防止權(quán)力尋租、有損公平。因人而異的評估時點只會增加被征收人的“尋租”空間，導(dǎo)致不當增加補償費用的現(xiàn)象嚴重，對依法搬遷的住戶不公，極易引發(fā)征遷“回流”。三是因公告張貼于征收范圍內(nèi)及其周圍醒目、易于公眾閱讀的地方，也因公告載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等重要事項，沒有比之更適合作為同一征收項目評估時點的時間節(jié)點。
盡管原則易于闡述，但運用征收權(quán)的具體細節(jié)卻常常導(dǎo)致棘手而有爭議的問題，比如之前熱議的“公共利益如何界定”問題，以及本文涉及的“如何看待合理補償”問題。有人提出，評估時點“一刀切”的規(guī)定過于僵硬，在估價目的明確的情況下，未考慮遲延補償、補償間斷等特殊情形下導(dǎo)致的評估時點與評估對象的實際狀況、房地產(chǎn)市場的交易行情不匹配的問題，無法如實體現(xiàn)財產(chǎn)的應(yīng)有價值，進而有礙公平補償原則的實現(xiàn)。
二、問題的現(xiàn)狀：對確定評估時點的不同觀點
以房地產(chǎn)估價為例，估價時點是估價結(jié)果的對應(yīng)日期，是所評估的估價對象價值或價格對應(yīng)的某一特定時間。[9] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房地產(chǎn)估價規(guī)范》（2015年 12月實施）規(guī)定，房地產(chǎn)的市場價值評估，應(yīng)遵循價值時點原則，評估價值應(yīng)為在根據(jù)估價目的確定的某一特定時間的價值或者價格。房地產(chǎn)估價行業(yè)認為，同一房地產(chǎn)在不同的時間段通常具有不同的市場交易價值，房地產(chǎn)的市場環(huán)境變化和房地產(chǎn)本身的物理屬性變化共同導(dǎo)致了房地產(chǎn)價格和價值的隨之變化，因此評估實務(wù)操作中要求房地產(chǎn)估價師必須遵循價值時點原則。[10] 簡而言之，房地產(chǎn)估價實務(wù)中的價值時點原則，一是強調(diào)“先有評估時點，后有評估價值”，是特定時點的市場價值；二是該時點價值深受評估對象的實際狀況以及房地產(chǎn)市場的交易行情影響。
（一）有觀點認為，同一房屋征收項目只有一個評估時點，而且是法定的評估時點。房地產(chǎn)估價行業(yè)認為，“征收決定生效之日”作為評估時點有其利處：[11] 一是征收決定生效之日的時間明確，可減少評估中確定評估時點的隨意性；二是與《估價意見》中規(guī)定的“拆遷許可證頒發(fā)之日”的評估時點相銜接，使政策具有連續(xù)性，不會因評估時點的改動引起不必要的麻煩；三是一個征收項目內(nèi)的被征收房屋的評估時點相同，可使該征收項目內(nèi)被征收房屋評估所依據(jù)的房地產(chǎn)市場狀況相同，從而使不同被征收人之間得到的補償相對公平合理，也避免由于評估時點的隨意性引起被征收人相互攀比和導(dǎo)致不必要的爭議。出于統(tǒng)一補償標準的考慮，有以下具體觀點：
1.估價時點的確定性有助于維護補償標準的統(tǒng)一性。以舊有的《城市拆遷條例》及相應(yīng)的《估價意見》為例，規(guī)定在同一拆遷許可的同一拆遷期限內(nèi)，對被拆遷人只能適用一個評估時點，即為實現(xiàn)被拆遷人之間的公平補償，要求在同一拆遷期限內(nèi)對所有被拆遷戶采納統(tǒng)一的補償標準。[12]
2.非法定評估時點的評估報告宜僅作為參考。應(yīng)嚴格依照現(xiàn)行的法律規(guī)定以及技術(shù)規(guī)范進行價值評估，非法定時點確定的評估價格就不是合法有效的補償價格。所以，從依法征收角度，非法定時點所確定的評估結(jié)果在功能上，不能替代法定評估時點的評估結(jié)果，只能作為調(diào)整今后補償方案的市場參考。實務(wù)中，還應(yīng)當提示申請評估的委托方，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置房等也應(yīng)當按照法定評估時點來進行調(diào)整。[13]
3.嚴格把握估價的基準時間?！耙布匆盐諟蚀_評估的時間節(jié)點。本條所規(guī)定的‘房屋征收決定公告之日’應(yīng)當作為房地產(chǎn)價格評估的基準時點。對于一些大的項目可能需要分期分段實施的，可以分批次作出征收決定。同時，如果征收決定與補償決定間隔時間較長，除了以房屋征收決定公告之日作出評估報告外，在實際支付補償款時，有必要考慮被征收人因晚拿到補償金之合理損失等因素，也可通過補助方式支付?！盵14]
此外，審理遲延補償案件中，從最高人民法院提審改判案件看，[15] 地方法院亦是“依法”裁判，以法定的評估時點為有效的時點；有研究以“評估時點”為關(guān)鍵詞，對中國裁判文書平臺檢索出的2018年全國行政類型涉及遲延補償?shù)?35份案例進行分析，堅持公告日為評估時點的89份，否認公告日為評估時點的42份，回避評估時點爭議的4份，所占比例分別為66%、31%和3%。[16]
（二）還有觀點認為，對于遲延補償?shù)忍厥馇樾?，評估時點的確定只能因案而宜，不能機械執(zhí)行，否則有損合理補償。房地產(chǎn)估價行業(yè)擔心，單一的將“征收決定生效之日”作為評估時點有其弊端：[17] 一是征收決定生效之日比實際給予被征收人之日要早，在此期間房價可能出現(xiàn)較大幅度上漲，從而被征收人會認為評估價低，不接受評估價；二是同一個征收項目內(nèi)早搬遷和晚搬遷的評估時點相同，晚搬遷的被征收人可能因房價出現(xiàn)上漲而不接受評估價。出于合理補償?shù)目紤]，有以下具體觀點：
1.征收評估人員的研究建議。對于征收補償被長期拖延、未及時完結(jié)，需要再次啟動房屋價值市場評估的，評估時點應(yīng)是再次啟動征收補償?shù)脑u估程序之日，不再是征收決定的公告之日。[18] 或者建議應(yīng)當將《評估辦法》第10條第1款修改為被征收房屋價值的評估時點原則上為房屋征收決定的公告之日或在之后增加一款明確對合理評估期限作一般性的規(guī)定，即在上述公告之日1年以后才實施補償?shù)?，被征收房屋價值的評估時點應(yīng)為確定開始實施補償之日。[19] 或者建立合理的評估制度，為實現(xiàn)合理補償之目的，簽約前可由估價師進行修正，將評估時點從房屋征收決定的公告之日調(diào)整為簽訂合同之日，保證被拆遷房屋實現(xiàn)其物權(quán)應(yīng)有的經(jīng)濟價值。[20]
2.人民法院的裁判觀點。（2015）行提字第20號房屋強拆及行政賠償判決認為：“以法院委托評估時為準，更加符合公平合理的補償原則，為此本案將委托評估機構(gòu)評估的2019年4月18日作為評估時點?！保?016）最高法行再80號行政判決支持了“被征收人應(yīng)以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協(xié)議時的市場價格作為補償基準”的當事人主張。（2017）最高法行再101號房屋行政強制及行政賠償判決認為，被申請人婺城區(qū)政府可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者貨幣補償?shù)姆绞劫r償再審申請人許水云的房屋損失，可以在改建地段或者就近地段為其提供類似房屋，或者根據(jù)作出賠償決定時點有效的房地產(chǎn)市場評估價格為基準計算相應(yīng)的賠償款。（2018）最高法行再 202 號行政賠償判決基于近三年房地產(chǎn)市場行情的變化情況，認為本案采納產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的評估時點應(yīng)為作出補償決定時點（2016年5月23日），不宜繼續(xù)為征收決定公告時點（2013年 7月19日）。（2018）最高法行再34號行政賠償裁定認為：“在皇姑區(qū)政府無法給付王立成安置房屋的情況下，王立成應(yīng)得到的房屋損失賠償數(shù)額不應(yīng)低于因依法拆遷所應(yīng)得到的補償，故可參照一審判決時被拆遷房屋安置地段商品住宅平均價格予以確定?！保?017）魯行終911號行政賠償判決考慮到涉案房屋周邊房地產(chǎn)價格明顯上漲這一客觀情況，同時考慮到上訴人宋培巖系在強制拆除行為被依法確認違法之后的合理期限內(nèi)提起的行政賠償訴訟，不存在權(quán)利怠于行使的情形，故判決當?shù)卣畱?yīng)當按照本案判決時涉案房屋周邊房地產(chǎn)的市場交易價格予以賠償；結(jié)合涉案房屋周邊房地產(chǎn)價格區(qū)間為20000 -22000元/㎡的市場交易情況，人民法院從有利于賠償申請人的角度出發(fā)，酌情按照價格區(qū)間的上限22000元/㎡來認定涉案房屋的賠償標準。
3.地方法院司法文件、行政審判專家觀點?！逗幽鲜「呒壢嗣穹ㄔ喊l(fā)布審理違法征收、違法強拆類行政賠償案件工作指南（試行）》（2020年4月實施）第7條第2款規(guī)定：“未經(jīng)法定程序評估或者賠償義務(wù)機關(guān)作出的征收補償決定違法或者顯失公平，當事人各方提交的證據(jù)均不能證明房屋客觀價值的，原則上應(yīng)將賠償案件一審立案日作為評估基準日，通過委托評估確定房屋價值損失?！弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓ブ鲗彿ü僬J為，一方面，強調(diào)選定評估時點不能機械執(zhí)法，避免走向兩個極端。實務(wù)中，行政機關(guān)或者人民法院既不能一律以征收決定公告之日的評估價格作為房屋價值的補償基礎(chǔ)，在特殊情形下有可能會難以保障被征收人原有的住房條件，與《國有征補條例》保障合法權(quán)益的立法精神相背離，但也不能一概以人民法院裁判時點的市場價格為補償基準，以免造成被征收人之間補償標準很不統(tǒng)一，甚至變相誘使當事人通過訴訟程序拖延征收補償?shù)葐栴}。另一方面，呼吁針對不同原因造成的遲延補償作出不同的裁判考量。比如，對于市縣級人民政府超過合理期限未予補償且無正當理由，又不能證明被征收人同意與之延期協(xié)商補償?shù)?，人民法院可將當?shù)卣畬嶋H作出補償決定的或者雙方當事人協(xié)商的時點作為評估時點。而對于市縣級政府嚴重違法，特別是在無征收決定、無補償決定的情況下惡意違法強制搬遷且長期拒不解決房屋征收補償問題，已經(jīng)對被征收人合法權(quán)益造成重大影響的，實際賠償時可以考慮以一審審理時點為評估時點。[21]
基于以上，對于評估時點引發(fā)的糾紛，不是評估機構(gòu)、征收部門與司法部門之間的行業(yè)分歧，而是在各自內(nèi)部亦有的不同認識，并且最高人民法院、部分高級人民法院顯然對評估時點引發(fā)的合理補償問題已經(jīng)有所意識，基于上級法院的司法審判監(jiān)督職權(quán)進行了針對性的糾偏。
三、問題的分析：合理補償下的評估時點選定
申言之，嚴格以房屋征收決定公告之日為評估時點，在遲延補償、補償間斷等特殊情形下可能有損被征收人的產(chǎn)權(quán)利益，有必要動態(tài)跟隨房地產(chǎn)市場的變化情況，因案而宜重新選定評估時點，盡量維持兩者間的等價平衡。
（一）評估時點可以重新選定
理由一：征收與補償?shù)摹按烬X關(guān)系”，要求政府及時履行合理補償義務(wù)。關(guān)于私有產(chǎn)權(quán)和征用（收）的問題，制度經(jīng)濟學認為，[22] 一是在正常情況下，將私有財產(chǎn)充公必須要由國家給予“合理補償”，多方面的司法實踐和法律傳統(tǒng)已經(jīng)形成了將征收與“合理補償”聯(lián)系在一起的規(guī)則。二是國家實施征用（收），必須滿足三項檢驗：1.征用（收）現(xiàn)存私有產(chǎn)權(quán)的建議是否能促進所說的和可接受的政策目標；2.根據(jù)專家的最高判斷，干預(yù)的預(yù)期獲益是否會超過預(yù)期成本；3.被征收了的產(chǎn)權(quán)的所有者是否按合理條件得到了補償，即相當于適當自由市場價值的補償。如果征用（收）沒有符合上述條件，那就是對長期繁榮和現(xiàn)代文明諸支柱之一進行的攻擊。三是除了公共利益如何界定外，在實踐中一項征用（收）的“合理補償”意味著什么，還存在著爭議；在威脅要進行征用（收）之前，如果能建立產(chǎn)權(quán)的市場價值，“合理補償”就應(yīng)該是這種市場價值。據(jù)此論之，可以歸納為以下三個要點：一是有征收必有補償，兩者唇齒相依，不可分割；二是合理補償?shù)氖欠康禺a(chǎn)的市場價值，即產(chǎn)權(quán)的自由市場交易價格；三是應(yīng)以征收發(fā)生時的市場價值為據(jù)，即補償要緊隨其后，使征收時點（評估時點）與補償時點盡量靠近。要點三是“征收與補償同步進行”下的理想狀態(tài)，《國有征補條例》與配套的《評估辦法》有關(guān)評估時點的規(guī)定正是基于此種樂觀預(yù)設(shè)，忽略了征收實踐中政府機關(guān)未及時履行補償義務(wù)的特殊情形。在征收時點、評估時點與補償時點分處于不合理期間時，特別是對于“水漲船高”的房地產(chǎn)市場來說，可以根據(jù)后續(xù)履行補償義務(wù)的情況，對評估時點進行調(diào)整。
理由二：《國有征補條例》的立法精神，要求政府保障被征收人原有的居住水平。條例第2條的“公平補償”原則以及第19條第1款的“被征收房屋的最低補償標準”是貫穿于征收與補償始終的，其目的在于兜底保障被征收人能夠通過房屋補償金額購買類似的房地產(chǎn)，加上其他費用補助和獎勵措施，確保實現(xiàn)被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。此規(guī)定的立法本意，是要保證被征收人以被征收房屋價值的補償，買到與被征收房屋處在同一供求范圍內(nèi)，并在用途、規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、檔次、權(quán)利性質(zhì)等方面相同或者相似的房地產(chǎn)，這是對被征收房屋價值補償?shù)幕疽?，也是《物?quán)法》及《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)保障被征收人居住條件的規(guī)定的具體體現(xiàn)。[23] 據(jù)此，更應(yīng)該關(guān)注的是結(jié)果上，房屋補償金額能否足以購買類似的房地產(chǎn)，即在遲延補償、補償間斷等特殊情形下，為滿足上述立法精神，應(yīng)允許評估時點適當脫離征收時點，向補償時點靠近。并且，《評估辦法》僅是部門規(guī)范性文件，在與上位法精神相悖的情形下，可以對下位法過于剛性的規(guī)定不予適用。
理由三：根據(jù)房地產(chǎn)估價的理論與方法，在征收補償中考慮的是評估時點下對應(yīng)的房地產(chǎn)市場狀況。價值時點從本質(zhì)上講既不是委托人決定的，也不是估價師決定的，而是由估價目的決定的。在實際中，價值時點應(yīng)是估價師根據(jù)估價目的并經(jīng)委托人認可后確定的。不論是何種估價目的，評估估價對象價值所依據(jù)的市場狀況始終是價值時點下的狀況，但估價對象狀態(tài)不一定是價值時點下的狀況。不同估價目的的房地產(chǎn)估價，價值時點與對應(yīng)的估價對象狀況和房地產(chǎn)市場狀況之間，形成特定的5種匹配關(guān)系，[24] 適用于 5 種情形。[25]《評估辦法》第8條 [26] 專門規(guī)定了評估目的，根據(jù)房地產(chǎn)估價理論與方法，房屋征收評估屬于情形1，即結(jié)合價值時點當下的房屋狀況、房地產(chǎn)市場狀況進行評估。以房屋征收決定公告之日為評估時點的情形為例，所得評估價值是對公告之日下的房屋狀況、房地產(chǎn)市場狀況的貨幣計量，可能與實際獲得補償時的房屋狀況、房地產(chǎn)市場狀況會有不同，可以對評估時點進行調(diào)整。特別是公告時點（評估時點）與補償時點相隔已超出合理期限的，從公平補償角度看，應(yīng)允許重新選定評估時點。
此外，參照分段拆遷行為確定評估時點的觀點亦有其道理，認為從評估的角度看，過去的城市房屋拆遷與國有土地上房屋征收相似，可以參考以往“原則上以拆遷許可證頒發(fā)之日為價值時點，實際上可根據(jù)拆遷時段進行分段計價”的經(jīng)驗做法，將國有土地上被征收房屋分置于相對不同的房地產(chǎn)市場交易環(huán)境，使房屋征收補償動態(tài)地跟隨房地產(chǎn)市場的變化而變化，始終維持等價關(guān)系，保護被征收人的利益不受損害。[27]
（二）選定時點需要遵循規(guī)則
不止國有土地上的房屋補償，集體土地上安置補償有時也會涉及到房地產(chǎn)估價問題，法釋（2011）20號《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定了特殊情形下，原農(nóng)村集體土地征收涉及的補償安置可參照國有土地上房屋征收補償標準執(zhí)行。主要包括以下要件：1.怠于履行補償安置，征收農(nóng)村集體土地后，當?shù)卣磳Φ厣戏课莸炔粍赢a(chǎn)進行及時的補償安置；2.房地產(chǎn)市場存在上漲，待實際安置補償時，因房屋等不動產(chǎn)所在地已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)導(dǎo)致周邊房價出現(xiàn)明顯上漲；3.土地權(quán)利人主動請求，應(yīng)當由土地權(quán)利人提出請求，而非人民法院主動參照執(zhí)行國有土地上補償標準進行安置補償；4.避免出現(xiàn)重復(fù)獲利，參照執(zhí)行國有土地上補償標準，意味著是對“房地產(chǎn)一體”的市場價值評估，如果土地權(quán)利人已經(jīng)在前期獲得了土地補償費的，人民法院應(yīng)當在查實后予以扣除。因為土地性質(zhì)不同，被征收集體土地上房屋的拆遷補償不能直接適用《國有征補條例》，但由于房屋所在的土地已經(jīng)城市化，如果按照農(nóng)村土地補償，會無法保障農(nóng)民的權(quán)益，因此可以參照《國有征補條例》的補償標準予以補償。[28] 背后法理還是在于合理補償，保障基本的居住權(quán)利；在此類征收集體土地案件中，政府至始至終未作出過“房屋征收決定”，在法定“公告之日”缺失的情況下，如何選定評估時點更是成了關(guān)鍵，最高人民法院在個案中認為：“房屋作為一種特殊的財物價格波動較大，為了最大限度的保護當事人的權(quán)益，房屋損失賠償時點的確定，應(yīng)當選擇最能彌補當事人損失的時點。在房屋價格增長較快的情況下，以違法行政行為發(fā)生時為準，無法彌補當事人的損失。以法院委托評估時為準，更加符合公平合理的補償原則?！盵29]
征收補償從完全補償原則、不完全補償原則發(fā)展演進到現(xiàn)今的公平補償原則。一方面，公平補償原則避免了完全補償原則對個人財產(chǎn)的過度關(guān)注、所有權(quán)個人理性的過度膨脹，另一方面避免了不完全補償原則對公共利益的過分保護，該原則有利于保證在不損害個人利益的前提下實現(xiàn)公共利益，獲得公共利益和私人利益的雙贏，達成“補償要與因征收造成的損失相當”之目的，可以說房地產(chǎn)估價在《國有征補條例》和《評估辦法》確立的按照市場價格公平補償為核心的征收補償制度中扮演著重要角色。[30] 而重新選定評估時點看似“違逆”既有規(guī)定，實則是形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的進階，是特殊情形下私有產(chǎn)權(quán)與公共利益的博弈。并且，相較于“判斷公平補償，保持司法謙讓主義”觀點，[31]更傾向于認為人民法院可以通過評估時點等事項，對構(gòu)成房屋補償決定之前提的公平補償?shù)呐袛嗳∩徇M行實質(zhì)性審查。且不論被訴行政行為系房屋征收補償決定還是協(xié)議，在審理中可以將征收補償置于私有產(chǎn)權(quán)市場交易的場景中進行考量，通過裁判規(guī)則，努力維護征收補償?shù)膶r關(guān)系。特別是這種“強制締約”[32] 排斥合同自由基本原則，排除了當事人雙方共同決定合同內(nèi)容的自由，有必要引入實質(zhì)審查，在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益博弈之間居中平衡。
規(guī)則一：在合理期限內(nèi)完成補償?shù)?，仍?yīng)以征收決定的公告時點為評估時點。涉及以下要點：
1.關(guān)于合理期限問題。要求征收人在房屋征收決定公告之后，立即與被征收人簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定過于理想，實務(wù)中允許征收補償適當滯后則較為合理，便于征收部門完成選定評估機構(gòu)、組織現(xiàn)場勘驗、公示分戶報告、協(xié)商簽訂協(xié)議等后續(xù)工作。關(guān)鍵是如何確定合理期限？結(jié)合征收工作實際和房地產(chǎn)市場狀況，距離評估時點（征收時點與之重合）不宜超過1年。主要理由為：一是如順利推進，一個征拆項目自征收決定生效（公告）之日后 3 個月內(nèi)，大部分被征收人都能簽訂補償協(xié)議，少部分不愿意的簽訂可能長達1-2年。[33] 實踐中，會在征收公告上載明簽訂補償期限，一般都在公告之日起1年之內(nèi)。二是估價程序要求估價師在撰寫估價報告時，載明“估價報告使用期限”，該期限從出具估價報告之日起計算，使用估價報告不得超過有效時間；如何確定具體估價報告的有效使用期限？房地產(chǎn)估價行業(yè)要求估價師結(jié)合估價目的，預(yù)計估價對象的市場變化程度來確定，一般不宜超過1年。[34] 此外，《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》第26條第1款對估價報告的有效期限進行區(qū)分規(guī)定：一般而言，估價報告的有效期不得超過1年，從報告出具之日起開始計算；特殊情形下，如估價師預(yù)計估價對象的市場價格將有較大變化的，應(yīng)當進行適當修正，合理縮短估價報告的可使用期限。據(jù)此論之，房地產(chǎn)市場狀況是判斷合理期限的一個重要因素；1年之內(nèi)房地產(chǎn)市場價值波動較小，在1年之內(nèi)作出補償?shù)牟灰讓Ρ徽魇杖水a(chǎn)生實質(zhì)損害。
2.關(guān)于完成補償問題。房屋征收補償類似于私有產(chǎn)權(quán)的市場交易。要考慮遲延履行的存在，不能簡單認為簽訂補償協(xié)議的或者作出補償決定的就視為已經(jīng)完成補償職責，還要看征收部門的履行情況。征收部門積極履行補償決定或者補償協(xié)議，已經(jīng)交付補償款項、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的，亦或依法將標的物（款項、房屋憑證與鑰匙）提存的才能視為“全面履行自己的義務(wù)”，導(dǎo)致債權(quán)債務(wù)關(guān)系終止，相應(yīng)時間即為補償時點。
關(guān)于合理期限、補償時點的上述認定，可以倒逼征收部門及時補償，維護征收與補償之間的對價關(guān)系：一方面，在當事人無法就補償安置事項簽訂協(xié)議時，督促征收部門盡快依法作出相應(yīng)的補償決定，送達當事人；另一方面，避免因征收部門原因，比如資金周轉(zhuǎn)緊張等，在簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定后延遲履行，損及被征收人的產(chǎn)權(quán)利益，難以保障得到的貨幣補償可以購買類似房產(chǎn)。對于征收部門在合理期限完成補償?shù)?，對其評估時點的選擇，人民法院一般應(yīng)予尊重。
規(guī)則二：對于超過合理期限作出補償或者未予補償且房地產(chǎn)市場價值波動較大的，可以啟動“時點重選”。
1.需要說明的是，此處討論的起算點除了評估時點與征收時點重合的情形外，還包括評估時點右向移動至補償時點之前的其他時點，只是不再與征收時點重合。如實務(wù)中，筆者第二部分談及的“五花八門”的評估時點：再次啟動征收補償評估程序之日、確定開始實施房屋征收補償之日、作出賠償決定時點、作出補償決定或者簽訂補償協(xié)議時、委托評估機構(gòu)評估時、賠償案件一審立案日等。
⒉實質(zhì)損失要件。一方面，超出合理期限但并未對被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響的，不需要啟動“時點重選”。以補償方式系產(chǎn)權(quán)調(diào)換的為例，（2018）魯01行初1127號行政判決認為：“被告作出房屋補償決定之時，相同區(qū)位商品房市場價格出現(xiàn)明顯上漲，……被告提供的用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的同類新建房屋面積超過被征收房屋面積，位于項目改建地段附近，根據(jù)一般市場經(jīng)濟規(guī)律，被征收房屋價值上漲的同時，該調(diào)換房屋的價格也在上漲，同類房屋不同時段漲價的因素對原告的實際補償利益并未造成損害，故補償決定雖未在合理期限內(nèi)作出，但并未損害原告的實質(zhì)利益。”另一方面，完成補償距離評估時點已經(jīng)超出合理期限的，且實際上影響被征收人“權(quán)利兌現(xiàn)”的情形。最高人民法院在個案中認為：“對上述法律規(guī)定中有關(guān)‘被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日’的規(guī)定，就應(yīng)當結(jié)合《國有征補條例》有關(guān)‘公平補償’條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機械地強調(diào)不論征收項目大小、征收項目實施日期以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責任，也不考慮實際協(xié)議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評估時點?！盵35] 法發(fā)（2020）25號《最高人民法院、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于為新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制提供司法服務(wù)和保障的意見》為加強產(chǎn)權(quán)司法保護，在“9. 公正審理土地征收征用案件”中強調(diào)，要將“及時合理補償”作為遵循原則，在執(zhí)法、司法活動中要綜合運用多種方式對被征收征用者進行公平合理補償，進而維護被征收征用者的合法權(quán)益。筆者認為，撇開“五花八門”的評估時點以及背后的考量因素，判斷一個評估時點是否合法合理的標準還是在于能否維護征收與補償之間基本的對價關(guān)系。一般情形下，應(yīng)結(jié)合估價目的和估計對象在補償時點之前一年內(nèi)的市場價格變化程度進行評判，在顯失公平影響其購買或者重新享有類似房產(chǎn)的場合下，應(yīng)當允許當事人予以調(diào)整，重新選定評估時點。
規(guī)則三：因征收部門導(dǎo)致遲延補償需要啟動“時點重選”的，可以選擇更有利于被征收人的評估時點。
1.注意甄別遲延理由。行政機關(guān)在職權(quán)實力、信息能力等方面存在顯著優(yōu)勢，具有更強的交涉能力，實務(wù)中因被征收人原因?qū)е逻t延補償?shù)那樾屋^少，何況無法簽訂補償協(xié)議的征收部門可以直接作出補償決定，拒絕受領(lǐng)補償款項的征收部門可以辦理提存手續(xù)等。要特別注意甄別來自征收部門的答辯意見，識別其中的懶政怠政不作為。比如主張“被征收人拒絕入戶查勘”的，實務(wù)中評估機構(gòu)可以依據(jù)房產(chǎn)測繪中心出具的房屋分戶平面圖及房產(chǎn)證復(fù)印件、房屋面積對照表等確定房屋面積；比如主張“被征收人要求協(xié)調(diào)化解”的，實務(wù)中不能以反復(fù)協(xié)商代替決定，甚至以拖待變以致于久拖不決，行政機關(guān)有必要在合理期間內(nèi)作出補償決定。
2.因案而宜重新選定。有實務(wù)法官總結(jié)，實踐中導(dǎo)致市縣級政府未及時簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定的原因有以下幾類：有的因為市縣級政府建設(shè)項目用地需要不迫切或者沒有項目；有的因為安置補償資金不到位無力補償；有的因為征收后建設(shè)規(guī)劃有所調(diào)整；有的因為征收行為本身不規(guī)范引發(fā)訴訟以及補償安置問題擱置；有的因為被征收人提出不合法不合理的補償要求，征收單位依法履職不力；還有個別因維穩(wěn)需要以拖待變，最終造成征收決定公告數(shù)年后，安置補償問題仍未得到解決；有的則經(jīng)過曠日持久的復(fù)議、訴訟，最終仍未有效解決補償問題。對于如何選定評估時點問題，該實務(wù)法官認為，特殊案件中應(yīng)當“因案而宜地重新選定評估時點”為宜，同時強調(diào)既不能一律以房屋征收決定公告之日的，亦不能一概以法院裁判時點的市場價格作為房屋價值的補償基準。[36] 筆者傾向于誰打破了征收與補償之間基本的對價關(guān)系，誰就應(yīng)該承擔起遲延補償?shù)呢熑危瑢τ谡魇詹块T導(dǎo)致遲延補償并且需要啟動“時點重選”的，可以選擇更有利于被征收人的評估時點。比如征收部門嚴重違法，在既未簽訂補償協(xié)議，又未作出補償決定的情況下，假借拆除違建等惡意強拆已被確認違法，且長期拒不解決補償問題的，人民法院可以結(jié)合案情，在時間軸上向補償時點靠近，可以酌定賠償訴訟立案、委托評估機構(gòu)等節(jié)點為評估時點，更為真實地反映近期房地產(chǎn)市場狀況下的市場價值。
注釋
[1] 耿寶建：《國有土地上房屋征收與補償?shù)氖畟€具體問題——從三起公報案例談起》，載《法律適用》2017年第9 期。
[2] 江必新主編：《國有土地上房屋征收與補償條例》，中國法制出版社2012年版，第29-30頁。
[3] 《估價意見》第14條規(guī)定：拆遷估價應(yīng)當參照類似房地產(chǎn)的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門定期公布的房地產(chǎn)市場價格，結(jié)合被拆遷房屋的房地產(chǎn)狀況進行。
[4] 柯善北：《實現(xiàn)“和諧拆遷”的重大舉措—解讀〈國有土地上房屋征收評估辦法〉》，載《中華建設(shè)》2011年第7期。
[5] 原國務(wù)院法制辦公室農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部法規(guī)司、房地產(chǎn)市場監(jiān)管司編著：《國有土地上房屋征收與補償條例釋義》，中國法制出版社2011年版，第64頁。
[6] 柴強主編、中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會編寫：《房地產(chǎn)估價理論與方法》，中國建筑工業(yè)出版社2017年版，第161頁。
[7] 賈明寶、王祎：《房屋征收補償評估若干問題芻議》，載《中國房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀》2013年第1期。
[8] 《國有征補條例》第16條第1款規(guī)定：房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。
[9] 參見原建設(shè)部《房地產(chǎn)估價規(guī)范》（1999年6月實施）2.0.5估價時點appraisal date，date of value；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《房地產(chǎn)估價基本術(shù)語標準》（2014年2月實施）2.0.11date of value。
[10] 同前注6，第161頁。
[11] 參見中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會有關(guān)評估時點征求意見討論記錄，2010年8月5日。此處的“征收決定生效之日”在2010年12月15日原國務(wù)院法制辦向社會公布的《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次征求意見稿）》第16條中已經(jīng)修改為“房屋征收決定公告之日”，并且成為條例的最終規(guī)定。
[12] 參見張必勝：《如何認識估價時點價值與等價補償?shù)拿軉栴}》，載《中國房地產(chǎn)估價師》2006年第3期。
[13] 同前注7。
[14] 同前注2，第195頁。
[15] 比如最高人民法院（2018）最高法行再202號行政判決，認為“則不宜再堅持必須以‘征收決定公告’之日為確定補償?shù)脑u估時點?！?/p>
[16] 參見翁川龍、陸偉明：《房屋征收評估時點審理研究》，載《行政與法》2020年第2期。
[17] 參見中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會有關(guān)評估時點征求意見討論記錄，2010年8月5日。
[18] 參見王勝斌：《房屋征收補償拖延后再啟動評估價值時點的確定》，載《中國房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀》2016年第1 期。
[19] 參見王勝斌：《被征收房屋價值評估時點如何定》，載《城鄉(xiāng)建設(shè)》2017年第14期。
[20] 參見余蔚：《對拆遷評估時點的思考》，載《中國房地產(chǎn)》2011年4月上半月刊。
[21] 同前注1。
[22] 參見［澳］柯武剛、［德］史漫飛、［美］貝彼得：《制度經(jīng)濟學財產(chǎn)、競爭、政策》（第2版修訂本），柏克、韓朝華譯，商務(wù)印書館2018年版，第262-263、411-412 頁。
[23] 王勝斌：《對被征收房屋價值的補償初探》，載《中國房地產(chǎn)》2011年第3期。
[24] 同前注6，第162、403頁。
[25] 情形1是最常見、最大量的，如房地產(chǎn)抵押估價、房屋征收評估、司法拍賣估價，包括在建工程估價；情形2 適用于房地產(chǎn)損害賠償、保險理賠案件；情形3適用于期房價值評估；情形4適用于房地產(chǎn)糾紛案件，特別是出現(xiàn)對估價結(jié)果有異議而引起的估價鑒定或復(fù)核估價、重新估價中。情形 5，大多數(shù)出現(xiàn)在房地產(chǎn)市場預(yù)測、為房地產(chǎn)投資分析提供價值參考依據(jù)的情況下，特別是預(yù)測房地產(chǎn)在未來開發(fā)完成后的價值。具體詳見前注24。
[26] 《評估辦法》第8條規(guī)定：被征收房屋價值評估目的應(yīng)當表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價值的補償提供依據(jù)，評估被征收房屋的價值”。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估目的應(yīng)當表述為“為房屋征收部門與被征收人計算被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價提供依據(jù)，評估用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價值”。
[27] 同前注18。
[28] 江必新主編：《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》，中國法制出版社 2012 年版，第139頁。
[29] 最高人民法院（2015）行提字第20號易建國、易建輝訴長沙市岳麓區(qū)人民政府房屋強拆及行政賠償行政判決。
[30] 參見梁津、齊宏：《按市場價格公平補償及其實現(xiàn)——兼論估價在房屋征收與補償中的重要作用》，載《中國房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀》2011年第5期。
[31] 參見楊建順：《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補償——〈國有土地上房屋征收與補償條例〉的權(quán)力博弈論》，載《法律適用》2011年第6期。
[32] 征收是所有權(quán)的改變，是國家將集體或私人所有的財產(chǎn)強行征為國有，不存在返還的問題，通俗地說就是“強行購買”。參見前注6，第19頁。
[33] 參見中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會有關(guān)評估時點征求意見討論記錄，2010年8月5日。
[34] 同前注32，第420頁。
[35] 最高人民法院（2018）最高法行再202號居李等3人訴福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補償決定行政判決。
[36] 同前注1。
作者：金誠軒（北京大學法學院 2019級憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生）
原載《法律適用》2020年第24期